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제목 공매도 제도 개선방안
일자 2013-11-13 조회수 2207

[자본시장국 서태종 국장]


   안녕하십니까? 금융위 자본시장국장입니다.

   오늘 여러분들께 설명드릴 내용은 공매도제도 개선방안이 되겠습니다.

   그동안 금융위원회와 금융감독원 그리고 한국거래소는 협업을 통해서 공매도제도의 문제점을 전반적으로 점검하고, 공매도제도의 순기능을 제고하면서 부작용을 최소화 할 수 있는 방향으로 개선방안을 마련해서 오늘 여러분들께 설명 드리게 되었다는 점을 먼저 말씀드립니다.

   설명은 바로 별첨된 자료를 가지고 설명을 드리겠습니다.

   별첨자료 1페이지 추진배경부터 설명을 드리겠습니다.

   여러분도 잘 아시는 것처럼 공매도는 소유하지 않는 증권 또는 차입한 증권을 매도하는 투자 기법으로 세계적으로 인정되고 있는 일반적인 거래유형입니다.

   주가 하락 시에 유동성 공급이나 헤지거래 수단을 제공하는 등 시장효율성을 제고하는 순기능을 가지고 있습니다만, 결제불이행 위험이나 투기적 공매도로 인한 공정한 가격형성 저해 등 부작용이 있을 수 있기 때문에 적절한 규제체계를 정립할 필요가 있습니다.

   그래서 우리나라는 금융주 공매도에 대해서는 공매도 자체를 금지하는 등 상대적으로 강도 높은 공매도 규제를 도입하여 운용하고 있습니다.

   금년 하반기 이후에 주식시장 상황이 비교적 안정세를 보이고 있는 만큼, 2008년 글로벌 금융위기 이후에 운용되어왔던 공매도 직접 규제의 지속여부를 점검할 필요가 있게 되었습니다.

   그리고 이를 계기로 선진국의 공매도 규제실태나 그동안 공매도 제도 운용과정에서 제기되어온 문제점을 전면 점검해서 공매도 부작용을 최소화 하면서 자본시장의 활력 회복에 기여할 수 있도록 개선방안을 마련할 필요가 있게 되었습니다.

   2페이지 개선방안을 설명 드리겠습니다.

   이번에 개선방안을 마련하면서 기본 방향은 공매도 직접규제를 해제하는 대신에 간접규제를 강화하여 공매도의 부작용은 최소화 하고, 순기능을 제고함으로써 자본시장의 활력회복과 투명성 제고에 기여할 수 있도록 했습니다.

   먼저, 개선방안 첫 번째는 금융주에 대한 공매도 금지를 폐지하는 내용입니다. 2008년 10월 1일부터 금융주에 대한 공매도를 금지하고 있습니다. 당초에는 모든 종목에 대해 공매도를 금지했습니다만, 비금융주는 2009년 6월 1일부터 해제하고 지금은 금융주에 대해서만 공매도를 지속하고 있습니다. 전반적인 시장상황이나 공매도 금지에 따른 문제점을 감안할 때 금융주에 대한 공매도 금지도 해제할 필요가 있다고 판단됩니다.

   시장상황이 어느 정도 안정됨에 따라서 이러한 금융주에 대한 공매도 금지조치를 유지할 필요성이 상당 부분 약화된 것이 하나의 고려한 요소이고요. 공매도 금지조치가 지속됨에 따라서 아래 자료 수치에서 보시는 바와 같이 금융주 거래량이 크게 감소하는 등 시장효율성이 저해되는 문제점이 나타나고 있습니다.

   따라서 개선방안으로 2013년 11월 14일 내일부터 금융주에 대한 공매도 금지를 해제하고자 합니다. 공매도 금지를 해제할 때는 금융위원회의 승인이 필요한데 오늘 금융위원회 정례회의에서 금융주에 대한 공매도 금지조치 해제승인안이 의결되었다는 점을 참고로 말씀드립니다.

   이러한 금융주 공매도 금지 해제를 통해서 정상적인 시장기능을 회복하는 한편, 자본시장의 활력을 제고하고 투자자에게 투자 기회를 확대하고자 합니다.

   그리고 오랫동안 금지되어왔던 공매도 금지를 해제하는 만큼, 당분간은 금융주 공매도와 관련한 거래현황, 그리고 잔고보고 현황 등을 금감원과 한국거래소에서 밀착 점검할 방침입니다.

   3페이지 투자자별 공매도 잔고공시제도 도입에 대해서 말씀드리겠습니다.

   글로벌 금융위기 이후에 EU와 일본 등은 대량 공매도 잔고 보유자에 대해서 공시의무를 부과하고 있습니다. 우리나라의 경우에는 지난 2012년 8월부터 공매도 잔고보고제도를 운영하고 있습니다만, 잔고보고제도는 보고받는 주체가 금융감독원이기 때문에 시장에는 투자자별 공매도 잔고가 공개되지 않고 있습니다.

   공매도의 투명성을 제고하고 투기적 공매도를 억제하기 위해서는 공매도 잔고가 시장에 공개되는 공시제도를 도입할 필요가 있다고 판단됩니다. 공시의무를 통해서 투기적 공매도를 억제하는 효과를 기대할 수 있고, 특히 최근 일부 기업의 경영권 매각파동 등으로 투기적 공매도에 대한 경계심이 높아지고 있는 만큼, 시장에 의한 견제장치도 강화할 필요가 있다고 보입니다. 따라서 개선방안은 공매도 잔고 대량보유자에 대해서는 현행 공매도 잔고보고제도와 병행하여 공매도 잔고에 대한 직접 공시제도를 도입하겠습니다.

   공시대상증권은 상장주식 전 종목이고, 공시 주최는 공매도 잔고를 대량보유하고 있는 사람이 되겠습니다. 그러니까 공매도 보유잔고,  순보유잔고가 마이너스이고 종목별 발행주식 총수 0.5%를 넘는 사람이 공시주체가 되겠습니다.

   공시기준비율은 최초 공시시점에서는 발생주식 총수의 0.5% 이상, 그리고 그 이후에는 플러스, 마이너스 0.1% 이상 변동 시 그리고 0.5% 미만으로 하락 시가 되겠습니다.

   공시내용은 성명 등 인적사항, 그리고 해당증권의 순보유잔고비율과 수량 등이 되겠습니다. 공시방법은 투자자가 한국거래소 홈페이지를 통해서 직접 공시하는 방법입니다.

   4페이지 세 번째 개선방안으로 공매도 잔고보고제도의 실효성 제고에 대해서 설명을 드리겠습니다.

   공매도 현황을 정확히 파악하고, 불공정거래 등에 적시에 대응하기 위해서 앞서 말씀드린 대로 2012년 8월부터 공매도 잔고보고제도를 운영하고 있습니다.

   잔고보고제도는 순보유잔고가 마이너스이고, 발행주식 총수의 0.01%를 넘는 경우에 부과됩니다. 그런데 그동안 이 제도를 운용하는 과정에서 일부 문제점이 제기되었습니다.

   보고의무 위반자에 대한 벌칙조항이 없다 보니까 실효성이 떨어지고, 그리고 종목별 공매도거래정보가 금감원과 거래소 내부정보로만 활용되다 보니까 투자자에게는 투자 참고지표로서 활용되지 못하는 문제점도 있었습니다.

   그리고 수백만 원대의 시가총액이 작은 기업의 경우에는 소액공모에도 보고대상이 되다 보니까 투자자들의 보고부담이 과중한 문제, 반면에 시가총액이 큰 기업의 경우에는 공매도 잔고보고가 제대로 이뤄지지 않는 문제점이 나타났습니다.

   5페이지 되겠습니다.

   그래서 개선방안으로는 먼저 공매도 잔고보고 의무위반자에 대해서는 정정명령, 과태료 등 시정 및 제재조치를 할 수 있도록 법적 근거를 마련하겠습니다.

   그리고 두 번째는 한국거래소가 매일 종목별 공매도 잔고 내역을 투자참고지표로 공시하도록 하겠습니다.

   그리고 세 번째는 1억 원 미만의 소액 공매도 잔고는 보고대상에서 제외하여 과도한 보고부담을 완화하는 한편, 10억 원 이상의 고액 공매도 잔고는 기준비율 초과 여부와 관계없이 모두 보고하도록 하겠습니다. 그리고 전문 투자자에 대해서는 보고자료 산출 내역을 일정기간 동안 유지하도록 의무화 하겠습니다.

   6페이지 설명 드리겠습니다. 결제불이행자 등에 대한 조치 강화 내용입니다.

   현재 공매도 결제불이행 방지를 위해서 공매도 여부에 대한 사전확인제도와 결제불이행 위험에 대한 사후관리 제도를 운영하고 있습니다. 그런데 위탁자의 공매도 미실행 확약이 있는 경우에는 이러한 사전확인의무를 면제해 주고 있습니다. 그리고 주문을 수탁한 금융투자업자가 위탁자에게 고위 중과실이 없다고 인정하는 경우에는 사후 관리의무도 예외를 인정해 주고 있습니다.

   이렇다 보니까 일부 문제점이 나타나고 있습니다.

   미실행 확약이 있는 계좌에서 착오 등에 의해 무차입 공매도가 발생한 경우에도 사전확인의무가 면제되고 있으며, 현실적으로 금융투자업자가 고객의 고의중과실을 사실상 주장하기 어렵다 보니까 매도증권 사전납부제도가 사실상 실효를 거두지 못하고 있습니다.

   이에 따른 개선방안으로는 앞으로는 미실행 확약을 위반한 위탁자에 대해서는 착오 여부와 관계없이 미실행 확약을 해제하고 90일간은 미실행 확약을 체결할 수 없도록 하겠습니다.

   그리고 위탁자의 과실로 결제불이행이 발생할 경우에는 예외 없이 매도증권 사전납부조치를 적용하도록 하겠습니다.

   7페이지 설명 드리겠습니다.

   이번 개선방안으로 인해서 우리는 2가지 기대 효과를 기대하고 있습니다.

   먼저, 상장시가총액의 12%에 달하는 금융주에 대한 공매도 제한이 해제될 경우 자본시장의 활력제고에 도움이 될 것으로 보입니다.

   그리고 공매도 잔고공시제도 도입 등으로 공매도의 투명성이 개선되면, 공매도에 의한 부정적인 시각이 해소되고, 자본시장에 대한 신뢰도 높아질 것으로 전망됩니다.

   추진 계획을 말씀드리면, 앞서 말씀드린 대로 금융주 공매도 금지해제는 내일부터 시행에 들어가겠습니다.

   그리고 공매도 잔고공시제도 등 법령개정이 필요한 사항은 가급적 내년 상반기 중에는 시행될 수 있도록 입법을 추진하겠습니다.

   뒤에 첨부된 공매도 제도 개요와 공매도 추이, 금융주 현황에 대해서는 자료를 참고해주시기 바랍니다.

   이상으로 설명을 마치겠습니다.

 


[질문 답변]
※마이크 미사용으로 확인되지 않는 내용은 별표(***)로 처리했으니 양해 바랍니다.

<질문> 이번에 공매도 보고자, 공매도 한 사람 주체를 보고 하도록 개선하셔서 0.5%를 넘는 자를 보고를 하도록 하신다고 했는데, 현재 기준으로 0.5% 넘는 보유자가 어느 정도 되는지 알고 싶고요.

   그리고 이것이 개인이 한다기보다는 기관이나 외국인들이 많이 할 텐데, 공매도한다고 하면 아시다시피 부정적 인식이 있어서 기관투자가가 ‘내가 0.5% 공매도 했습니다’, 그러면 분명히 기존 주주들 전화해서 항의하고 욕하고 그럴 텐데, 이렇게 됐을 때 공매도 0.5% 넘는 사람들한테 사실상 하지 못하도록 하는 효과가 있지 있을까 하는 우려가 드는데, 어떻게 생각하시는지 궁금합니다.

<답변> 0.5% 이번에 도입하는 것은 보고제도가 아니고, 지금 하고 있는 것이 보고제도이고, 이번에 하는 것이 공시제도입니다.

   하여튼 그래서 우리도 이번 제도개선 취지도 설명을 드렸습니다만, 공매도 제도가 투명하게 공개적으로 이루어짐에 따라서 공매도에 대한 인식이 개선되는 것이 선진 자본시장의 모습으로 나아가는 단계라고 우리는 보고 있습니다.

   그래서 일부 아직도 지금 말씀하신 대로 공매도에 대한 부정적인 시각이 있는데, 이런 부분은 오히려 공매도가 공개되지 않고, 그렇게 운용이 됨에 따라서 그런 부정적인 시각이 지속될 수 있기 때문에, 이런 공시와 보고 이런 제도를 제대로 정착해 나간다면 오히려 공매도에 대한 인식이 개선될 것으로 보입니다.

   그리고 현재 0.5% 이상의 공매도 잔고보유자 현황은 9월말 기준으로 19개의 기관이 0.5% 이상의 공매도 잔고보유를 하고 있다고 합니다.

<질문> 대체잔고 많이 쌓이면 투자자들 많이 불안해하는데, 공매도 포지션이 공개되면 오히려 그것을 가지고 시세조정을 하거나 그럴 우려가 더 높아질 것 같은데, 그것에 대해서는 어떻게 보세요? 

<답변> 공개를 하게 되면 오히려 더 높아진다고요?

<질문> ***

<답변> 글쎄요. 우리가 공시제도를 이렇게 하는 이유는, 아까도 설명도 드렸습니다만, 누가 얼마만큼 지금 공매도를 많이 해서 잔고를 가지고 있다는 것을 모든 투자자들에게 공개를 하는 것이기 때문에, 그것을 역으로 이용해서 시세조정을 한다는 것은... 글쎄요. 저는 그렇게 생각이 안 됩니다만. 

<질문> 금융주 공매도 제한 해제를 하시고 자본시장 활력제고를 말씀해 주셨잖아요. 이것이 거래량 증가와 연결될 텐데, 혹시 이것이 거래량이 얼마나 증가될지 시뮬레이션 같은 것을 해보셨습니까?

<답변> 지금 시뮬레이션 결과는 가지고 있지 않고, 어쨌든 지금 금융주 우리가 금지함에 따라서, 2페이지에 금융주 거래대금이나 거래량이 당연히 되겠죠. 이쪽이 굉장히 위축되는 것을 보면 공매도를 금지하는 종목들은 펀드나 사모펀드나 공모펀드가 됐든 헤지거래의 대상에서 일단은, 자산운용의 대상에서 제외되기 때문에 굉장히 거래부진의 원인이 되고 있습니다.

   그런데 공매도 금지 해제되면 앞으로 기관투자가, 헤지펀드를 포함한 펀드들에서 헤지거래 대상 자산으로 활용되기 때문에 거래는 상당부분 늘어나고, 물론, 전체 주식시장의 상황과도 연계는 되겠습니다만, 지금 추세를 봤을 때 과거와 같이 상당부분 다시 거래량을 회복하지 않을까 기대하고 있습니다.

<질문> *** 이번에 제도개선안에도 조직적 공매세력을 사전에 적발하거나 감시할 수 있는 기능으로 보기에는 부족해 보이는데 거기에 대한 대책이 더 마련되어있는 것이 있습니까?

<답변> 글쎄요. 셀트리온 같은 경우에는 금융감독원에서 상당히 심도 있게 조사를 함에도 불구하고 불공정거래, 공매도 세력에 의한 혐의는 발견하지 않은 것으로 알고 있고요.

   하여튼 지금도 잔고보고제도에 따라서 감독당국은 공매도에 대해서 밀착 점검이나 감시를 해왔었습니다. 그래서 상당부분 되어있는데, 거기에 더해서 이번에 도입한 것은 투자자들에게 시장에 투자자별 공매도 잔고를 아예 공개를 하고, 공시하는 것이기 때문에 감독당국과 시장에 의한 이중적인 견제와 감시 장치를 갖추게 되었다고 보시면 될 것 같습니다.

<질문> 개선하기 전까지 공시의무가 지금 부과되긴 했는데, 공시를 안 했을 경우에는 어떤 처벌이 있을 수 있고, 외국인들이나 이런 사람들은 3일 동안 공시 같은 것을 안 하거나, 못 하거나 이럴 수도 있을 것 같은데, 그럴 경우 어떤 처벌을 내리시는지요?

<답변> 제재와 관련해서는 내외국인 구별 없이 동등하게 취급을 할 것이고요. 지금 제재와 관련해서 과태료하고 시정조치, 공시도 똑같나요? 하여튼 보고의무 위반자에 대해서 우리가 법적...

<질문> ***

<답변> 그러니까요. 과태료나 시정조치를 하듯이 공시에 대해서도 유사한 제재 수준을 함께 강구할 것입니다.

<질문> ***

<답변> 과태료 수준은 좀 더 고려를 하겠습니다. 지금 통상적으로 우리 자본시장법의 과태료가 ´5,000만 원 이하´ 이렇게 되어 있는데, 다른 위반하고 형평성을 고려해야 되기 때문에 아직 제가 구체적으로 ´얼마 이하´라고 아직은 말씀드리기 어렵습니다.

<질문> 개별종목별 공매도 제한 검토한다고 하셨는데, 그것은 안 하는 것으로 결정이 된 것입니까?

<답변> 개별종목별이요? 아, 그런 부분은 글쎄요. 아마 제가 정확히 파악하고 있는지는 모르겠습니다만, 그런 경우에는 어떤 특정 종목이 불공정거래 행위에 연루됐거나 해서 특별한 조치가 필요한 상황에서 그런 것을 할 수도 있다는 식으로 언급을 하는 것인데...

<질문> ***

<답변> 그러니까요. ‘맞다’고 실무자들이 확인해 주네요.

   고맙습니다.

<끝>

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